IX Commissione - Resoconto di mercoledý 9 febbraio 2005


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ATTI DEL GOVERNO

Mercoledì 9 febbraio 2005. - Presidenza del presidente Paolo ROMANI, indi del vicepresidente Giorgio BORNACIN. - Interviene il sottosegretario di Stato per le infrastrutture e i trasporti Giovanni Ricevuto.

La seduta comincia alle 14.05.

Schema di decreto legislativo recante norme per la revisione della parte aeronautica del codice della navigazione.
Atto n. 446.
(Esame e rinvio).

La Commissione inizia l'esame del provvedimento in oggetto.

Giuseppe Massimo FERRO (FI), relatore, ricorda che la Commissione è chiamata ad esprimere al Governo - entro il 4 marzo prossimo - il parere sullo schema di decreto legislativo recante «Norme per la revisione della parte aeronautica del codice della navigazione», adottato in esercizio della delega di cui all'articolo 2 della legge 9 novembre 2004 n. 265, di conversione del decreto legge 8 settembre 2004 n. 237. Con tale disposizione, infatti, il Governo è stato delegato ad adottare, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica e nel rispetto delle prerogative costituzionali delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano, uno o più decreti legislativi per la revisione della parte aeronautica del codice della navigazione al fine di «migliorare il livello di tutela dei diritti del passeggero e di sicurezza del trasporto aereo, di razionalizzare e semplificare l'assetto normativo e regolamentare nel settore dell'aviazione civile e delle gestioni aeroportuali». Il termine per l'esercizio della delega è stato fissato in sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione


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ed è stata individuata una procedura di esame parlamentare «rafforzata» stabilendo che, dopo il parere delle Commissioni parlamentari (da esprimere entro trenta giorni) il Governo, entro i successivi sessanta giorni, acquisito il parere della Conferenza Stato-regioni, ritrasmette al Parlamento il testo per il parere definitivo (entro trenta giorni) con le sue osservazioni e con le eventuali modifiche apportate alla luce dei pareri espressi. La legge prevede, infine, che entro un anno, nel rispetto dei princìpi e dei criteri direttivi, possano essere emanate disposizioni correttive e integrative dei decreti legislativi stessi.
Quanto ai principi e criteri direttivi contenuti nella legge di delega, ricorda che l'articolo 2 prevede che i decreti legislativi debbano «garantire il necessario coordinamento con la normativa comunitaria ed internazionale e, in particolare, con gli obblighi assunti con la ratifica della convenzione di Chicago del 7 dicembre 1944, di cui alla legge 17 aprile 1956, n. 561» ed attenersi ai seguenti indirizzi: a) individuazione delle diverse responsabilità e competenze come individuate nei regolamenti comunitari contenuti nel pacchetto del cosiddetto «cielo unico»; b) disciplina delle fonti e recepimento delle norme tecniche internazionali, anche in via amministrativa e mediante regolamenti degli enti aeronautici preposti; c) disciplina della proprietà degli aeroporti e dell'imposizione di vincoli alle proprietà limitrofe agli aeroporti, con la semplificazione e l'adeguamento della normativa alle regole tecniche di cui all'Annesso n. 14 ICAO; d) fissazione delle modalità per l'esercizio efficiente delle funzioni di polizia della navigazione e degli aerodromi; e) armonizzazione e semplificazione della disciplina inerente ai titoli professionali aeronautici; f) adeguamento alla normativa comunitaria e internazionale della disciplina in materia di servizi aerei nonché di contratto di trasporto aereo, con riguardo anche alla tutela degli utenti; g) semplificazione del regime amministrativo degli aeromobili e della pubblicità degli atti ad essi relativi; h) abrogazione esplicita di tutte le disposizioni incompatibili con le modifiche del codice della navigazione adottate nell'esercizio della delega; i) salvaguardia delle attribuzioni del Ministero della difesa in materia di difesa e sicurezza nazionale.
Al riguardo, fa presente che, com'è noto, da tempo è emersa con particolare evidenza la necessità di un aggiornamento e di una revisione della parte aeronautica del codice della navigazione. Su tale materia, in particolare, la IX Commissione ha svolto numerosissimi approfondimenti ed un'intensa e attenta attività conoscitiva - in particolare con lo svolgimento di un'apposita indagine conoscitiva, dopo i tragici eventi di Linate, sulla sicurezza del trasporto aereo - che la ha vista impegnata sin dall'inizio della legislatura. Successivamente, è stato avviato l'esame di numerose proposte di legge di iniziativa parlamentare recanti «Norme per la sicurezza e l'efficienza del trasporto aereo» (C. 1431 Muratori, C. 1842 Ronchi, C. 1847 Pasetto, C. 1878 Duca, C. 2130 Duca, C. 2494 De Laurentiis, C. 2918 Romani, C. 3069 Pasetto, C. 3727 Pezzella e C. 4033 Carboni) nel cui ambito la Commissione ha definito un testo base (adottato l'8 maggio 2003) a cui è seguito un ampio dibattito in sede di Comitato ristretto per l'esame e l'approfondimento delle numerose proposte emendative presentate. È di tutta evidenza, infatti, l'assoluto rilievo della materia, che investe i maggiori profili connessi alla sicurezza del trasporto aereo ed ai diritti del passeggeri, e che si caratterizza per un elevato livello di tecnicità e per una stretta interrelazione tra le diverse disposizioni normative che hanno reso necessario un livello particolarmente elevato di approfondimento ed un'istruttoria legislativa intensa. La previsione di una delega al Governo ha quindi consentito di accelerare l'iter di approvazione della revisione del codice tenendo conto dell'ampio lavoro finora svolto in sede parlamentare e, in particolare, presso la IX Commissione.
Ciò premesso, illustra lo schema di decreto legislativo in esame, che si compone


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di venti articoli. L'articolo 1, che riguarda gli organi amministrativi e la disciplina tecnica della navigazione e tiene conto delle evoluzioni normative in materia (decreto legge n. 237 del 2004 e regolamenti comunitari «cielo unico»), stabilisce in particolare che l'amministrazione della navigazione aerea è costituita dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e dall'ENAC», che agisce come «unica autorità di regolazione tecnica e di certificazione nel settore dell'aviazione civile», vigilando sulla fornitura dei servizi inerenti alla navigazione aerea (articolo 687). All'articolo 690, anche alla luce di quanto recentemente già stabilito dall'articolo 26 della legge n. 166 del 2002, si procede all'individuazione di meccanismi semplificati per il recepimento, in via amministrativa, delle norme tecniche internazionali vigenti nel complesso settore dell'aviazione civile, contribuendo - come evidenziato nella relazione di accompagnamento - a «evitare definitivamente le ben note conseguenze della perniciosa e pluridecennale situazione di stasi e scarsa chiarezza che ha riguardato tale ricezione di norme tecniche nel nostro ordinamento, in relazione anche alla mancata emanazione delle disposizioni regolamentari attuative del codice del 1942 per la parte aeronautica».
L'articolo 2 aggiunge quindi un nuovo titolo, comprendente gli articoli 691 e 691-bis, per disciplinare i servizi della navigazione aerea forniti dall'Aeronautica militare, dalla società ENAV e dagli altri fornitori designati in base alle previsioni della normativa comunitaria, per gli spazi aerei di competenza, tenendo conto, nel caso dell'articolo 691-bis, dei principi di controllo cosiddetto gate to gate sul movimento degli aeromobili introdotto a carico di ENAV s.p.a. da parte della citata legge 265 del 2004, di conversione del decreto legge 237 del 2004.
L'articolo 3 interviene quindi sulla materia dei «beni destinati alla navigazione ed alla polizia degli aerodromi» seguendo in gran parte il testo che era stato definito nell'ambito dell'esame delle citate proposte di legge C. 1431 e abbinate e la previsioni del decreto legge n. 237 del 2004, convertito con modificazioni nella legge n. 265 del 2004.
In tale ambito, ritiene opportuno richiamare in particolare la previsione dell'articolo 698, che stabilisce l'iter per l'individuazione degli aeroporti di rilevanza nazionale, quali «nodi essenziali per l'esercizio delle competenze esclusive dello Stato». Si tratta di una disposizione di particolare delicatezza, che andrà valutata e approfondita attentamente soprattutto in sede di attuazione in un rapporto sinergico tra Governo e Parlamento, anche con riguardo alla disciplina da applicare agli aeroporti minori; nella relazione si evidenzia comunque che «tale procedura dovrà ovviamente avvenire nel pieno rispetto delle prerogative regionali e degli organi amministrativi preposti alle funzioni di coordinamento».
Ricorda quindi come al Capo II si affronti la disciplina delle gestioni aeroportuali e dei servizi di assistenza a terra, richiamando in particolare, all'articolo 704, la procedura del rilascio della concessione di gestione aeroportuale - che si prevede venga disposto con decreto ministeriale, su proposta dell'ENAC, nel limite massimo di quaranta anni, all'esito di selezione effettuata tramite procedura concorrenziale - e che era stato oggetto di particolari approfondimenti e di attenzione sia nel corso dell'esame parlamentare del disegno di legge di conversione del precitato decreto legge n. 237 del 2004 (articolo 1-bis del decreto) sia nell'ambito di specifiche attività conoscitive svolte dalla IX Commissione (audizione di rappresentanti dell'ENAC del 1o aprile 2004 e del 15 dicembre 2004) anche alla luce degli indirizzi espressi al riguardo dall'Autorità per la concorrenza e del mercato. In proposito va peraltro evidenziato come, con una disposizione transitoria contenuta nel corpo del decreto legislativo (articolo 3, comma 2), viene stabilita espressamente l'irretroattività dei commi 1 e 2 dell'articolo 704, prevedendo l'inapplicabilità dei detti commi di legge alle concessioni già rilasciate in base a legge speciale e comunque alle procedure di rilascio di concessione


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già iniziate. Sottolineata quindi l'importanza di mantenere tale previsione nell'ambito del provvedimento, in correlazione con il nuovo articolo 704 del codice della navigazione, viste le rilevanti criticità che - come dimostrato nel complesso iter parlamentare di esame del precitato decreto-legge - ne deriverebbero in caso contrario per l'assetto complessivo delle gestioni aeroportuali nel paese, con il rischio in particolare di rimettere in discussione tutte le concessioni in itinere e, in qualche parte, anche quelle già definite.
Evidenzia, quindi, che nel corso del dibattito che seguirà si dovrà attentamente affrontare la tematica testè richiamata, con particolare riferimento alle richieste già inoltrate ai sensi dell'articolo 17 del decreto-legge 25 marzo 1997, n. 67, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 maggio 1997, n. 135, dai gestori titolari di concessioni parziali e precarie. Nella relazione di accompagnamento si evidenzia poi come non sia stata prevista analoga salvaguardia per i commi 3 e 4, in quanto il comma 3 prevede l'obbligo di certificazione del gestore come un requisito indefettibile di immediata applicazione, per evidenti ragioni di tutela degli interessi pubblici e dell'utenza sottesi; il comma 4, ripetitivo delle disposizioni di cui all'articolo 1-bis, comma 3, del decreto legge n. 237 del 2004, trova già una disciplina transitoria nei commi 3 e 4 del medesimo decreto legge, come convertito.
Agli articoli 705 e 706, al fine dell'individuazione delle responsabilità dei soggetti che operano in aeroporto, sono stabiliti i compiti principali del gestore aeroportuale, recependo le norme fondamentali desumibili dalla disciplina vigente, nonché i principi di base in materia di prestazione di servizi di assistenza a terra, mediante rinvio alla legislazione speciale. In ordine alla questione relativa alle funzioni del gestore giova in questa sede ricordare i contenuti della risoluzione 7-00528 Sardelli sui «Poteri sanzionatori dell'ENAC», di cui è stata avviata la discussione presso la IX Commissione il 18 gennaio scorso, dove si affronta proprio il tema del regime sanzionatorio alla luce del principio di legalità previsto dalla legge n. 689 del 1981. In tale sede, era stata sottolineata da più parti la rilevanza di tale tematica e la possibilità di individuare - nel corso dell'esame dello schema di decreto legislativo oggi in discussione - eventuali soluzioni di carattere legislativo di cui si ravvisasse l'opportunità. Nel corso del dibattito che seguirà nelle prossime sedute potrà pertanto essere affrontata più nel dettaglio tale questione unitamente alla disciplina sanzionatoria da applicare agli altri soggetti operanti in aeroporto al fine di assicurare una applicazione certa ed uniforme ed una calibrata determinazione delle ipotesi di violazione e delle relative sanzioni.
Infine, con il comma 7 dell'articolo 3 sono fatte espressamente salve «le competenze regionali in tutta la materia del Titolo III», in quanto la stessa rappresenta - secondo quanto si evidenzia nella relazione di accompagnamento - «l'unica a poter essere interessata dalla legislazione concorrente ai sensi dell'articolo 117, comma 3, della Costituzione, atteso che la disciplina riformata del codice attiene per il resto, in via generale, a profili di esclusiva pertinenza statale, come gli aspetti tecnici di sicurezza, la normativa ordinamentale di diritto privato e di recepimento delle norme internazionali, nonché i profili di tutela della concorrenza e dei mercati».
L'articolo 4 interviene quindi sulla disciplina del «personale aeronautico» riprendendo in gran parte nei contenuti le previsioni ICAO in materia di licenze e rimandando alla regolamentazione dell'ENAC, di recepimento degli Annessi, la definizione più specifica delle singole licenze ed abilitazioni, anche al fine di «disporre di strumenti regolamentari più flessibili nel seguire l'evoluzione tecnica della materia e più specificamente nell'adeguamento alle normative europee».
All'articolo 5, sulle «distinzioni degli aeromobili», è stata modificata la nozione di aeromobile (articolo 743) con l'adozione del concetto funzionale di destinazione


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- come per la definizione di nave - anziché di quello di attitudine e con l'eliminazione del riferimento spaziale del trasporto. Sono stati espressamente esclusi dalla categoria gli apparecchi ultraleggeri di cui alla legge 25 marzo 1985 n. 106. Con riferimento agli aeromobili di Stato, si è provveduto a escludere dalla categoria i mezzi adibiti al servizio postale, essendo «oggetto di privatizzazione», mentre è stata prevista un'equiparazione legale agli aeromobili di Stato di quegli aeromobili, anche privati, impiegati nell'interesse dello Stato o della tutela della sicurezza nazionale o in altri servizi di pubblico interesse di competenza statale, per i quali è esclusa l'applicabilità delle norme del codice.
L'articolo 6, che riguarda «l'ammissione dell'aeromobile alla navigazione» modifica il Capo II del Titolo V del Libro I della Parte II del codice della navigazione intervenendo sugli articoli da 749 a 762, ispirandosi - come sottolineato nella relazione - a «criteri di semplificazione ed aggiornamento». La medesima ratio è stata seguita per la disciplina recata dagli articoli 7 (Della navigabilità dell'aeromobile) ed 8 (Dei documenti dell'aeromobile).
L'articolo 9 affronta quindi l'ampia ed articolata materia dell'»ordinamento dei servizi aerei» per la quale si è tenuto in particolare conto del «profondo processo di trasformazione che la materia ha subito in ambito comunitario, ove i servizi aerei di linea e non di linea, internazionali e nazionali, sono stati ampiamente liberalizzati. Anche la recente affermazione della competenza esclusiva in capo alla Comunità europea nella negoziazione degli accordi aerei bilaterali, ai quali tradizionalmente è affidata la regolamentazione di tali servizi, ha imposto una profonda rivisitazione della disciplina del codice attuale».
Rileva inoltre che si è proceduto all'integrale riformulazione del Titolo VI, sostituendo gli attuali Capo I (dei servizi di linea) e Capo II (dei servizi non di linea, del lavoro aereo e delle scuole di pilotaggio), che presuppongono rispettivamente il regime della concessione e della licenza, con una nuova distinzione che tiene conto dei precitati processi di liberalizzazione ed integrazione comunitaria. Salvo che per alcuni servizi aerei di rilevanza minore, la cui regolamentazione è stata inserita nel Capo III, è stato individuato quale criterio generale di assentimento alla prestazione del servizio sia di linea che non di linea, sia comunitario che extracomunitario, la licenza di esercizio rilasciata dall'autorità di uno Stato membro. Si prevede quindi che il mantenimento, la sospensione e la revoca della licenza di esercizio sono condizionati dal controllo dell'ENAC, al quale compete la vigilanza sull'attività del vettore aereo (articolo 779). Il vettore aereo in possesso della licenza di esercizio rilasciata dall'ENAC può esercitare diritti di traffico, e quindi servizi di trasporto aereo di passeggeri, posta o merci, di linea e non di linea, su qualsiasi rotta all'interno dell'Unione europea, compreso il traffico di cabotaggio all'interno del territorio italiano (come di qualsiasi altro Stato membro), sulla base delle disposizioni del regolamento (CEE) n. 2408/92 del Consiglio del 23 luglio 1992 (articolo 781).
Inoltre, tenuto conto in particolare dell'obiettivo di «migliorare il livello di tutela dei diritti del passeggero», espressamente richiamato nella legge delega, è stato previsto per i vettori aerei all'obbligo dell'espletamento di adeguate forme di pubblicità verso gli utenti nel caso di accordi commerciali intervettoriali sui diritti di traffico (articolo 780), è stata individuata nell'ENAC l'autorità deputata alla verifica della qualità dei servizi di trasporto aereo ed è stata richiamata la necessità dell'imposizione degli oneri di servizio pubblico tramite procedure trasparenti e non discriminatorie, secondo le disposizioni dell'articolo 4 del regolamento (CEE) n. 2407/92 del Consiglio del 23 luglio 1992. È stato quindi sostituito l'attuale regime concessorio con un regime autorizzatorio, tenuto conto dell'evoluzione della normativa comunitaria, la quale è volta ad evitare, anche nell'ambito delle


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relazioni tra Stato membro e Stato terzo, la conservazione di disposizioni che consentano restrizioni dell'accesso al mercato dei vettori aerei comunitari (regolamento CE n. 847/2004 del 29 aprile 2004) e deroghe al diritto comunitario.
Nella disciplina delle funzioni di polizia della navigazione aerea, di cui agli articoli 10 e 11, è stata recepita la tendenza alla semplificazione del regime normativo, in aderenza con il lavoro finora svolto presso la IX Commissione. Per quanto riguarda in particolare le previsioni relative al «divieto di partenza», di cui all'articolo 802 - su cui già era intervenuto il citato decreto-legge n. 237 del 2004 - sono stati ampliati i motivi di facoltà di divieto della partenza degli aeromobili all'ipotesi di violazione degli obblighi relativi al pagamento delle tasse, dei diritti e dei corrispettivi dovuti, in conformità con gli indirizzi espressi in sede parlamentare con l'ordine del giorno Muratori 9/5382-B/2 Muratori, nel corso dell'esame alla Camera dei disegno di legge di conversione del predetto decreto-legge (C.5382-B). Nel Capo I sono infatti raccolte le disposizioni generali, che disciplinano l'attribuzione delle funzioni di polizia, nonché lo svolgimento delle attività di vigilanza all'ENAC, il quale, nell'esercizio della propria autonomia regolamentare, potrà scegliere le formule ritenute più congrue per il perseguimento delle finalità ad esso demandate. All'articolo 807 è stata quindi inserita una disposizione relativa all'assegnazione delle bande orarie la quale, «sostanzialmente, sancisce l'osservanza della normativa comunitaria vigente in materia». A tal proposito, si osserva nella relazione di accompagnamento, che il regolamento (CE) n. 793/2004 del 21 aprile 2004, modificativo del regolamento (CEE) n. 95/93 del 18 gennaio 1993, distingue fra aeroporti «ad orari facilitati» e aeroporti «coordinati» - sostituendo così la vecchia distinzione fra aeroporti «coordinati» e «pienamente coordinati» -, subordinando solo in riferimento a questi ultimi la partenza e l'approdo degli aeromobili all'assegnazione delle bande orarie ad opera del soggetto competente.
Infine, l'articolo 12 riguarda la disciplina della «polizia a bordo», l'articolo 13 quella degli «incidenti aeronautici in mare», l'articolo 14 «gli atti di stato civile in corso di navigazione», l'articolo 15 «la navigazione da turismo con alianti», l'articolo 16 la «dichiarazione di esercente», l'articolo 17 «i contratti di utilizzazione dell'aeromobile (locazione, noleggio, trasporto), l'articolo 18 «l'assicurazione obbligatoria dei passeggeri», l'articolo 19 le «infrazioni penali ed amministrative» e l'articolo 20 le «norme finali». Nella relazione di accompagnamento si fa infine presente che le disposizioni abrogative sono per ora inserite, anche per comodità di lettura e comprensione, nel corpo dell'articolato del decreto legislativo ma potranno refluire, come di consueto, in un'autonoma disposizione finale.
Nell'esprimere in conclusione l'auspicio di una discussione approfondita, sinergica e collaborativa - tra Governo e Parlamento e tra tutti i gruppi all'interno della Commissione - sul provvedimento in esame, che investe una materia di fondamentale importanza per la sicurezza degli utenti e su cui la Commissione ha lavorato con tanto impegno nel corso di questi anni, segnala l'importanza di procedere con un iter quanto più possibile rapido in modo da rispettare i tempi previsti dalla legge di delega e da non vanificare tutto il lavoro finora svolto.

Paolo ROMANI, presidente, preannuncia che, come convenuto informalmente tra i gruppi, la Commissione procederà ad una serie di audizioni nell'ambito dell'esame del provvedimento in titolo. Nella odierna riunione dell'Ufficio di presidenza, integrato dai rappresentati dei gruppi, potranno quindi essere definiti tempi e modalità di svolgimento.
Nessuno chiedendo di intervenire, rinvia il seguito dell'esame alla seduta già prevista per la giornata di domani.

La seduta termina alle 14.30.


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SEDE REFERENTE

Mercoledì 9 febbraio 2005. - Presidenza del presidente Paolo ROMANI. - Intervengono i sottosegretari di Stato per le infrastrutture e i trasporti Giovanni Ricevuto e Paolo Uggè.

La seduta comincia alle 14.30.

Disposizioni in materia di trasporto pubblico locale.
Nuovo testo unificato C. 3053 Ferro, C. 4358 De Laurentiis, C. 4815 Rosato, C. 4928 Sanza, C. 4957 Raffaldini e C. 5057 Pasetto.
(Seguito dell'esame e rinvio).

La Commissione prosegue l'esame, rinviato, da ultimo, nella seduta del 2 febbraio 2005.

Paolo ROMANI, presidente, ricorda che la Commissione ha esaminato nelle precedenti sedute gli emendamenti e gli articoli aggiuntivi riferiti all'articolo 1, deliberando di accantonare gli identici emendamenti Raffaldini 1.4, Gibelli 1.7 e Pasetto 1.10. Ricorda, altresì, che nella precedente seduta il relatore ha presentato il nuovo emendamento 2.222 riferito all'articolo 2.

Rodolfo DE LAURENTIIS (UDC), relatore, fa presente che il suo emendamento 2.222 è volto ad accorpare ed armonizzare in un unico testo le modifiche sostanzialmente proposte dagli emendamenti Raffaldini 2.1, 2.9, 2.12 e 2.16, dagli emendamenti Rosato 2.30 e Gibelli 2.19, dagli identici emendamenti Raffaldini 2.6 e Pasetto 2.29 nonchè dagli identici emendamenti Raffaldini 2.5 e Rosato 2.28.

Franco RAFFALDINI (DS-U) osserva che l'emendamento 2.222 del relatore non si limita a recepire alcune delle proposte emendative formulate dai diversi gruppi, ma introduce altresì nel testo alcune ulteriori innovazioni o, comunque, una differente articolazione dei tempi e delle procedure. Chiede pertanto di fissare un termine per la presentazione di subemendamenti all'emendamento 2.222 del relatore.

Paolo ROMANI, presidente, in considerazione della richiesta formulata dal deputato Raffaldini, propone di fissare alle ore 15 di lunedì 14 febbraio il termine per la presentazione di subemendamenti all'emendamento 2.222 del relatore. Nella seduta odierna la Commissione potrà quindi passare all'esame degli emendamenti ed articoli aggiuntivi riferiti agli articoli successivi, a partire dall'articolo 3.

La Commissione concorda.

Rodolfo DE LAURENTIIS (UDC), relatore, esprime parere contrario sugli emendamenti Pasetto 3.8, sugli identici emendamenti Raffaldini 3.1 e Rosato 3.10 e sull'emendamento Raffaldini 3.2.
Sugli identici emendamenti Raffaldini 3.3 e Pasetto 3.9 si rimette al Governo. Propone quindi l'accantonamento dell'emendamento Gibelli 3.7, che è volto ad introdurre nel testo il principio del price-cap per l'adeguamento degli importi di cui al comma 3, lettera e) dell'articolo 19 del decreto legislativo n. 422 del 1997. Al riguardo, ritiene opportuno un contributo di approfondimento da parte del Governo, con particolare riferimento alla formulazione ed all'impatto normativo dell'emendamento, che potrebbe dar luogo a qualche incertezza interpretativa.
Invita quindi al ritiro degli emendamenti Raffaldini 3.4 e 3.5: quest'ultimo, in particolare, introduce il termine «compensazioni» al posto del termine «importi», che viceversa appare preferibile per ragioni di uniformità lessicale con il decreto legislativo n. 422 del 1997.
Per quanto riguarda, infine, l'emendamento Raffaldini 3.6, che tende sostanzialmente a rafforzare il ruolo della Conferenza Stato-regioni ma rischia di introdurre elementi di maggiore farraginosità nelle procedure, si rimette al Governo.

Il sottosegretario Giovanni RICEVUTO esprime parere contrario su tutti gli emendamenti riferiti all'articolo 3.


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Franco RAFFALDINI (DS-U), intervenendo sull'emendamento Pasetto 3.8, rileva che esso introduce nel testo unificato un elemento nuovo e decisamente condivisibile. Infatti, al fine di favorire le aggregazioni societarie e le patrimonializzazioni nel comparto del trasporto pubblico locale, prevede che la durata del contratto di servizio possa essere aumentata per un periodo da due a cinque anni a condizione che i bandi di gara prevedano la cessione di quote di capitale sociale o l'aggregazione o la fusione tra più gestori. La condivisibile finalità dell'emendamento è quella di incentivare le aggregazioni facendo leva sul vantaggio di un contratto di servizio di durata più lunga di quello ordinario. È una proposta innovativa che, oltre ad essere utile, ha il vantaggio di far salve le gare già avviate o concluse e di non rinviare sine die le gare non ancora avviate.

La Commissione respinge l'emendamento Pasetto 3.8.

Franco RAFFALDINI (DS-U), raccomandando l'approvazione del suo emendamento 3.1, identico all'emendamento Rosato 3.10, ricorda che il testo unificato impone un vincolo di durata minima dei contratti di servizio, che si va ad aggiungere al vincolo di durata massima di nove anni già previsto dal decreto legislativo n. 422 del 1997. Al riguardo, fa presente che il decreto citato fu adottato prima che la riforma del titolo V della parte II della Costituzione demandasse alla competenza esclusiva delle regioni la materia del trasporto pubblico locale. Oggi, dopo la riforma costituzionale e dopo che le regioni hanno adottato proprie legislazioni in materia, l'imposizione di un vincolo di dettaglio - qual è quello relativo alla durata dei contratti di servizio - è inaccettabile in quanto configura una evidente invasione della potestà legislativa delle regioni e una lesione della loro sfera di autonomia, costituzionalmente garantita.
La Commissione respinge gli identici emendamenti Raffaldini 3.1 e Rosato 3.10.

Graziano MAZZARELLO (DS-U), intervenendo sull'emendamento Raffaldini 3.2, di cui è cofirmatario, chiede chiarimenti al relatore sulle ragioni che lo hanno indotto ad esprimere parere contrario sull'emendamento. Si associa, infatti, alle considerazioni già svolte dal collega Raffaldini in merito all'inaccettabilità di un vincolo perentorio di durata minima dei contratti di servizio. Ponendo un tale vincolo il testo unificato impedisce in sostanza alle regioni di affidare il servizio di trasporto pubblico mediante gara per un periodo inferiore ai sei anni. Una tale previsione appare illegittima in quanto lede la sfera di autonomia riservata alle regioni dalla Costituzione, entrando nel dettaglio di una materia riservata alla legislazione delle regioni: è infatti evidente che la previsione in questione non è in alcun modo giustificabile in vista della tutela del mercato e della libera concorrenza. Appare inoltre inopportuno nel merito perché introduce un irrigidimento organizzativo che, imponendo alle regioni di stipulare contratti di servizio di durata breve alla luce delle circostanze economiche e sociali locali, oltre che delle specifiche scelte politiche regionali, rischia di provocare conseguenze regressive e dannose.

Franco RAFFALDINI (DS-U), intervenendo sul suo emendamento 3.2, ricorda che, nel corso delle audizioni informali che la Commissione ha svolto nell'ambito dell'esame del provvedimento in titolo, le regioni e gli enti locali hanno più volte e con insistenza rivendicato il proprio diritto a regolare autonomamente la materia del trasporto pubblico locale, soprattutto per quanto concerne i profili organizzativi. Ribadisce quindi che, dopo la riforma del titolo V della Costituzione, non è più ammissibile una disciplina perentoria di dettaglio nel comparto in esame, che rientra tra quelli devoluti alla competenza esclusiva delle regioni. D'altra parte, lo stesso emendamento del relatore 2.222, che sostanzialmente ripensa l'articolo 2, attribuisce un importanza primaria all'aspetto dei tempi - il tempo della proroga e quello della durata del contratto di


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servizio - che dunque non può in alcun modo ritenersi un aspetto secondario.

La Commissione respinge l'emendamento Raffaldini 3.2.

Franco RAFFALDINI (DS-U), raccomanda l'approvazione del suo emendamento 3.3, identico all'emendamento Pasetto 3.9, torna a sottolineare l'esigenza che la legge dello Stato non invada la sfera di autonomia delle regioni e degli enti locali.

Rodolfo DE LAURENTIIS (UDC), relatore, alla luce delle considerazioni emerse nel dibattito e preso peraltro atto del parere negativo espresso dal rappresentante del Governo sugli identici emendamenti Raffaldini 3.3 e Pasetto 3.9, ritiene opportuni maggiori approfondimenti al riguardo e propone quindi l'accantonamento degli stessi.

Paolo ROMANI, presidente, alla luce di quanto evidenziato dal relatore, propone di accantonare gli identici emendamenti Raffaldini 3.3 e Pasetto 3.9 nonchè l'emendamento Gibelli 3.7.

La Commissione concorda.

Franco RAFFALDINI (DS-U), intervenendo sul suo emendamento 3.4, rileva che esso propone lo stesso meccanismo delineato dall'emendamento Gibelli 3.7, con la differenza che non utilizza l'espressione price-cap e che demanda alle regioni stesse di individuare, in sede di predisposizione del bando di gara e quindi dello schema di contratto di servizio, le modalità di revisione delle compensazioni e quindi il sistema complessivo di indicizzazione. Non comprende pertanto la ragione per la quale il relatore ha chiesto l'accantonamento dell'emendamento Gibelli 3.7 ed espresso parere contrario sul suo emendamento 3.4, che è sostanzialmente identico all'altro.

Rodolfo DE LAURENTIIS (UDC), relatore, rileva che la differenza tra l'emendamento Raffaldini 3.4 e l'emendamento Gibelli 3.7 non sta nell'espresso riferimento al meccanismo del price-cap, bensì - soprattutto - nel più puntuale riferimento a specifiche disposizioni normative vigenti. Anche con riferimento a tale emendamento, peraltro, resta ferma l'esigenza, già evidenziata, di svolgere ulteriori approfondimenti, di concerto con il Governo, sull'effettivo impatto e sulla formulazione più congrua delle modifiche proposte. Osserva infatti che l'emendamento 3.4, collegando le compensazioni alle «quote di miglioramento dell'efficienza», introdurrebbe un parametro di indicizzazione eccessivamente indefinito, che finirebbe con accrescere l'incertezza normativa che s'intende viceversa superare con il provvedimento in esame.

Andrea GIBELLI (LNFP) sottolinea come il meccanismo di indicizzazione delineato dal suo emendamento 3.7, di cui raccomanda l'approvazione, preveda che la revisione degli importi avvenga sulla base di parametri oggettivi ed inequivocabili, vale a dire i parametri tecnici che saranno stabiliti con decreto ministeriale sentita la Conferenza Stato-regioni e tenuto conto di alcuni vincoli oggettivi.
Si astiene quindi sulla votazione dell'emendamento Raffaldini 3.4

La Commissione respinge l'emendamento Raffaldini 3.4.

Franco RAFFALDINI (DS-U), intervenendo sul suo emendamento 3.5, osserva che la sostituzione del termine «importi» con «compensazioni» non è una correzione meramente formale. Ricorda, a riguardo, che la proposta di legge 4815 Rosato, abbinata alle altre dalle quali è scaturito il testo unificato, affronta il problema della diversità di trattamento fiscale previsto per le aziende che operano in regime di affidamento a seguito di gara rispetto a quelle che non operano sulla base di una gara: anche alla luce della difficoltà alla quale intende porre rimedio la proposta di legge n. 4815, appare opportuno utilizzare il termine «compensazioni»,


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in luogo di «importi» in quanto il primo rimanda ad una figura giuridica specifica ben nota anche a livello comunitario e alla quale si ricollega una precisa ed uniforme disciplina tributaria. L'emendamento in esame, quindi, avrebbe il vantaggio di assicurare un trattamento fiscale omogeneo per tutte le aziende del settore.

La Commissione respinge l'emendamento Raffaldini 3.5.

Franco RAFFALDINI (DS-U), raccomandando l'approvazione del suo emendamento 3.6, fa presente che esso è volto a rafforzare il ruolo della Conferenza Stato-regioni in modo che il Governo sia chiamato a concordare con le regioni - nella predetta sede concertativa - il contenuto dei provvedimenti che intende adottare. Oggi che, come non si stancherà di ripetere, la riforma costituzionale del titolo V ha demandato alla competenza esclusiva delle regioni la materia del trasporto pubblico locale, non è pensabile che il Governo proceda in tale materia senza l'intesa con la Conferenza Stato-regioni. Il Governo non si rapporta infatti più direttamente alle aziende del settore, bensì alle regioni, che sono a loro volta diventate il referente politico delle aziende. In questo mutato scenario costituzionale, lo Stato non può ignorare la posizione e le prerogative delle regioni.

Graziano MAZZARELLO (DS-U), intervenendo sull'emendamento Raffaldini 3.6, di cui è cofirmatario, dichiara di ritenere incomprensibile le ragioni che hanno indotto il relatore ad esprimere parere contrario su di esso. Si tratta di un emendamento di buon senso, che tenta di correggere nei limiti del possibile un'impostazione sostanzialmente sbagliata del testo unificato: nel momento in cui, infatti, questo - in violazione del riparto costituzionale delle competenze tra lo Stato e le regioni - invade la sfera di autonomia delle regioni, dovrebbe quanto meno procedere d'intesa con le regioni stesse, e quindi con il loro consenso quale condizione imprescindibile.

Andrea GIBELLI (LNFP), intervenendo sull'emendamento Raffaldini 3.6, fa presente che gli emendamenti ed articoli aggiuntivi presentati dal suo gruppo procedono lungo un percorso diverso da quello delineato dai gruppi di opposizione, ma perseguono la finalità comune di assicurare la tutela delle competenze attribuite alle regioni.

Rodolfo DE LAURENTIIS (UDC) osserva che l'unica sua perplessità in relazione alla proposta dell'emendamento Raffaldini 3.6 è rappresentato dal fatto che la previsione dell'intesa con la Conferenza Stato-regioni rischia di rendere il procedimento eccessivamente lento e farraginoso. Pur nella convinzione che l'attuale formulazione del testo unificato garantisca sufficientemente il ruolo delle regioni nel procedimento nel meccanismo di revisione degli importi, considerato che il Comitato non potrà, di fatto, non tenere conto del parere espresso dalla Conferenza, si dichiara disponibile a rivedere il parere precedentemente espresso. Esprime quindi parere favorevole sull'emendamento Raffaldini 3.6.
La Commissione approva l'emendamento Raffaldini 3.6.
La Commissione passa all'esame degli emendamenti riferiti all'articolo 4.

Rodolfo DE LAURENTIIS (UDC), relatore, esprime parere favorevole sull'emendamento Gibelli 4.4, a condizione che sia riformulato nel senso di sostituire nel testo unificato le parole «possono a tal fine individuare» con le seguenti: «a tal fine individuano». Esprime inoltre parere favorevole sull'emendamento Gibelli 4.5 purchè sia riformulato nel senso di sostituire nel testo unificato le parole: «possono essere attribuite solo a condizione» con le seguenti: «sono attribuite prioritariamente ai casi in cui», recependo in tal modo il principio generale cui si ispira l'emendamento, che è quello di creare una correlazione tra il trasferimento delle risorse e l'attuazione da parte delle regioni dei principi della legge che garantiscono indirizzi uniformi per il settore.


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Esprime invece parere contrario sugli emendamenti Raffaldini 4.1 e 4.3 e sull'emendamento Brugger 4.2.

Il sottosegretario Giovanni RICEVUTO esprime parere contrario su tutti gli emendamenti riferiti all'articolo 4.

Franco RAFFALDINI (DS-U), intervenendo sul suo emendamento 4.1, ribadisce ancora una volta che questioni di carattere organizzativo, qual è anche quella affrontata dall'articolo 4 del testo unificato, non possono essere definite con legge dello Stato senza con ciò ledere la sfera di autonomia costituzionalmente riservata delle regioni. L'intero articolo 4, che sostanzialmente vincola le regioni ad intervenire per assicurare determinati risultati di gestione economica da parte delle aziende del trasporto pubblico, appare ispirato ancora dalla logica del legislatore del 1997. All'epoca, tuttavia, i finanziamenti erano erogati dallo Stato alle aziende di trasporto e si potevano quindi, con diritto, stabilire vincoli di destinazioni delle risorse e condizioni di dettaglio della varia natura.
Dopo la riforma del titolo V, però, lo scenario normativo è mutato: le competenze nel settore sono state trasferite alle regioni e lo Stato non può oggi «entrare in casa» delle regioni. L'articolo 4, invece, fa proprio questo, né un tale intervento può giustificarsi con l'invocazione delle esigenze di tutela della concorrenza e del mercato. Torna quindi a sollecitare da parte della Commissione uno sforzo di «prosciugamento» e di riduzione all'essenziale del provvedimento, onde evitare di suscitare nuovi problemi e di dar vita ad una riforma che resterà inapplicata perché le regioni non la condividono e ne contestano anzi completamente l'impianto.

Graziano MAZZARELLO (DS-U), intervenendo sull'emendamento Raffaldini 4.1, di cui è cofirmatario, ritiene che l'articolo 4 sia tra quelli che maggiormente pongono il luce l'incostituzionalità del testo unificato. Fa infatti presente che le regioni finanziano oggi il servizio di trasporto pubblico locale mediante entrate proprie, delle quali hanno diritto di servirsi per le finalità che ritengono prioritarie nell'ambito di una valutazione politica che lo Stato centrale non può sindacare. Ragioni di opportunità dovrebbero parimenti indurre a non entrare in modo troppo perentorio nelle scelte delle regioni: è infatti immaginabile che una regione decida di rinunciare all'obiettivo del 35 per cento di rapporto tra ricavi e costi preferendo concentrare la propria azione su un altro obiettivo, quale può essere il miglioramento del servizio sanitario nazionale. Il testo unificato non solo tenta di impedirlo, ma propone un severo meccanismo di penalizzazione in caso di inadempienza. Tal modo di procedere è inaccettabile e destinato a provocare una vera e propria «sollevazione» delle regioni e degli enti locali. Esprime anzi stupore per il fatto che l'emendamento Gibelli 4.4 intervenga per irrigidire i «doveri» delle regioni, così invadendo oltremodo l'autonomia regionale, visto che di fatto configura come un obbligo quello che allo stato è previsto nel testo come una facoltà.

Andrea GIBELLI (LNFP) ricorda che l'articolo 4 si prefigge l'obiettivo di assicurare la efficienza delle aziende del trasporto pubblico locale: si tratta di un intervento funzionale al perseguimento della tutela della concorrenza e del mercato, che rappresenta una materia residuata alla competenza dello Stato anche a seguito della riforma del titolo V. Nel sottolineare l'attenzione che il suo gruppo da sempre rivolge alle questioni delle autonomie territoriali - e che è dimostrata anche dal combinato disposto delle varie proposte emendative presentate rispetto al testo unificato in esame - fa presente che il problema è che molto spesso le aziende trascurano quell'azione di risanamento che è viceversa indispensabile per una gestione realmente efficiente, confidando su un successivo intervento ripianatore dello Stato per le esigenze del settore.
Per tale ragione appare opportuno introdurre dei «punti fermi» nella direzione di un maggiore «efficientamento» delle


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aziende di trasporto - come previsto dal suo emendamento 4.4 - posto che tale intervento si può senz'altro ritenere funzionale alla tutela della concorrenza e del mercato. Ritiene infatti che il federalismo vada visto e ricercato nella sua applicazione concreta e non come un astratto principio ideologico.

Gabriele ALBONETTI (DS-U), intervenendo sull'emendamento Raffaldini 4.1, ricorda come le regioni e gli enti locali abbiano fatto presente, nel corso delle audizioni informali svolte nell'ambito dell'esame del provvedimento in titolo, che l'impostazione di quest'ultimo è inaccettabile. Ciò considerato, è evidente che se tale impostazione non dovesse essere rivista si finirebbe con l'approvare una legge inefficace in quanto destinata ad essere disattesa dai suoi destinatari. L'intenzione comune a maggioranza ed opposizione è invece quella di definire un provvedimento efficace rispetto a tre obiettivi fondamentali: assicurare l'efficienza del servizio di trasporto pubblico, promuovere la liberalizzazione regolamentata del settore e prevedere un adeguato sistema di distribuzione delle risorse. Perché la legge funzioni, bisogna che sia innanzi tutto condivisa dalle regioni. Per questo è auspicabile l'approvazione di emendamenti come quello in esame che sono volti a smussare le spigolosità principali del provvedimento così scongiurare il rischio di un forte contenzioso innanzi alla Corte Costituzionale. A riguardo sottolinea come la proposta di soppressione dell'articolo 4 non sia in alcun modo motivata da una volontà di difendere la situazione di arretratezza gestionale dell'imprese di trasporto né di perpetuare la dipendenza del settore dalla assistenza finanziaria dello Stato. La finalità dell'emendamento è esclusivamente quella di assicurare il rispetto dell'autonomia delle regioni e di evitare la inattuazione del provvedimento.

Rodolfo DE LAURENTIIS (UDC), relatore, ricorda che il vincolo del 35 per cento tra ricavi e costi fu introdotto per la prima volta con la legge finanziaria del 1997, quando il Governo allora in carica individuò tale obiettivo come quello cui le regioni dovevano tendere in vista del risanamento delle ferrovie in concessione. Il modello fu poi esteso ad altri ambiti. Ciò premesso, nel rilevare come la formulazione dell'articolo 4 sia sufficientemente flessibile anche rispetto alle competenze regionali, fa presente che il problema è d'altra parte in qualche modo soltanto teorico, visto che molte aziende hanno già compiuto uno sforzo gestionale e nella stragrande maggioranza dei casi hanno conseguito obiettivi ancora più soddisfacenti.

La Commissione respinge l'emendamento Raffaldini 4.1.

Graziano MAZZARELLO (DS-U) intervenendo sull'emendamento Brugger 4.2, ricorda che il vincolo del 35 per cento tra ricavi e costi si giustificava allora in quanto il trasporto pubblico locale era finanziato dallo Stato mediante il Fondo nazionale dei trasporti. Lo Stato, in altre parole, destinava alle regioni risorse con vincolo di destinazione al trasporto pubblico locale, provvedendo quindi a ripianare a piè di lista i disavanzi di gestione, ed esigeva quindi legittimamente determinati risultati di gestione. Negli anni successivi la materia è stata trasferita alla competenza delle regioni. Il Fondo nazionale dei trasporti non esiste più. Le regioni si finanziano mediante le risorse derivanti dalle entrate proprie o da quote di entrate erariali, delle quali hanno diritto di decidere l'impiego in piena autonomia. Ciò premesso, il testo unificato propone una inaccettabile interferenza nelle decisioni politiche degli enti territoriali, tanto più grave ove si consideri che si prevede, al comma 2, che neppure le risorse di competenza regionale possano essere attribuite se non è rispettata la condizione che la programmazione trasportistica ed il piano finanziario di ciascuna opera prevedano il raggiungimento del rapporto del 35 per cento tra ricavi e costi.

Andrea GIBELLI (LNFP) intervenendo sull'emendamento Brugger 4.2, ritiene che


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le considerazioni svolte dai colleghi dell'opposizione non siano tali da mettere in discussione la legittimità di una previsione in capo alle regioni di assicurare il raggiungimento del rapporto tra ricavi e costi del 35 per cento, posto che l'efficienza e l'economicità di gestione delle aziende del settore è condizione di sviluppo di un mercato liberalizzato e di concorrenza, e che la tutela della concorrenza è materia di competenza statale.

Franco RAFFALDINI (DS-U) intervenendo sull'emendamento Brugger 4.2, ritiene inaccettabile obbligare le regioni ad un risultato di gestione in quanto ciò equivale sostanzialmente a comprimere l'autonomia di scelta politica delle regioni stesse.

Paolo ROMANI, presidente, tenuto conto che è testè pervenuto il parere espresso dalla V Commissione Bilancio sul disegno di legge C. 5197, in materia di autotrasporto, il cui avvio della discussione in Assemblea è previsto a partire dalla prossima settimana, propone di rinviare il seguito dell'esame del provvedimento in titolo ad altra seduta, in modo da poter svolgere gli altri punti all'ordine del giorno.

La Commissione concorda.

Paolo ROMANI, presidente, rinvia quindi il seguito dell'esame ad altra seduta.

Riassetto normativo del settore dell'autotrasporto di persone e cose.
C. 5197 Governo, approvato dal Senato, C. 1571 Gibelli, C. 4876 Rosato, C. 5341 Collavini.
(Seguito dell'esame e conclusione).

La Commissione prosegue l'esame, rinviato, da ultimo, nella seduta del 27 gennaio 2005.

Paolo ROMANI, presidente, avverte che - sul testo del provvedimento - sono pervenuti i seguenti pareri delle Commissioni in sede consultiva: parere favorevole delle Commissioni I (Affari costituzionali) e VIII (Ambiente), parere favorevole con una condizione ed una osservazione della XIV Commissione (Politiche dell'Unione europea), parere favorevole con osservazioni della V Commissione Bilancio e nulla osta della VI Commissione (Finanze).
Ricorda quindi che l'avvio della discussione in Assemblea sul provvedimento in esame è previsto per lunedì 14 febbraio prossimo.

Nessuno chiedendo di intervenire, la Commissione delibera di conferire il mandato al relatore Pezzella di riferire in senso favorevole all'Assemblea sul provvedimento in esame. Delibera altresì di chiedere l'autorizzazione a riferire oralmente.

Paolo ROMANI, presidente, si riserva di designare i componenti del Comitato dei nove sulla base delle indicazioni dei gruppi.

La seduta termina alle 15.50.

UFFICIO DI PRESIDENZA INTEGRATO DAI RAPPRESENTANTI DEI GRUPPI

L'ufficio di presidenza si è riunito dalle 15.50 alle 15.55.